Orang Buton Punya

Komentar Para Pembaca Akan Sangat Membantu Dalam Memperkaya Khasanah Blog Ini

PELAKSANAAN OTONOMI DI DAERAH DAN NETRALITAS BIROKRASI

Posted by orangbuton pada 22 Juni 2009

Oleh : Prof. Dr. Sadu Wasistiono, MS

A. PENDAHULUAN
Kehadiran UU Nomor 22 Tahun 1999 dan UU Nomor 25 Tahun 1999 telah
membawa angin segar dalam kehidupan berbangsa dan bernegara. Meskipun hal-ikhwal otonomi daerah bukanlah sesuatu yang baru bagi bangsa Indonesia, tetapi kehadiran kedua UU tersebut membawa nuansa yang berbeda. Perbedaannya antara lain berupa penekanan pada penggunaan model pengembangan demokrasi lokal (local democratic model), dibandingkan dengan penggunaan model efisiensi struktural (structural efficiency model) pada masa UU Nomor 5 Tahun 1974. Model demokrasi lokal lebih banyak memberi peranan kepada DPRD untuk mengambil inisiatif di dalam mengatur penyelenggaraan otonomi daerah.

Berdasarkan pengalaman penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia, diperoleh gambaran bahwa tidak ada jaminan dengan desentralisasi dan otonomi daerah – termasuk penggunaan model baru – akan membawa masyarakat menjadi lebih maju dan sejahtera disbanding masa-masa sebelumnya. Pada sisi lain, sistem sentralisasi juga tidak menjamin masyarakat akan mencapai kemajuan. Bahkan secara nyata sistem sentralisasi telah membawa kea rah kebangkrutan . Untuk mencapai keberhasilan, kedua sistem tersebut (desentralisasi maupun sentralisasi) memerlukan berbagai prasyarat.

Seperti telah diketahui bersama bahwa desentralisasi mempunyai tiga tujuan utama yaitu :

1) tujuan politik berupa pembangunan kehidupan politik yang lebih demokratis;
2) tujuan administrasi berupa peningkatan proses-proses administrasi secara lebih efektif, efisien, ekuitas/berkeadilan serta bersifat ekonomis;
3) tujuan sosial dan ekonomi berupa peningkatan kesejahteraan masyarakat.

Berbagai prasyarat agar desentralisasi dapat berhasil, berkaitan erat dengan tujuan
yang akan dicapainya. Prasyarat tersebut bersifat kumulatif dan komprehensif. Untuk mencapai tujuan politik berupa demokratisasi kehidupan politik masyarakat, diperlukan tiga prasyarat. Pertama, adanya pemilihan umum yang jujur, adil, dan transparan dengan
menggunakan sistem yang benar-benar mampu mewakili kepentingan, masyarakat luas dalam arti yang sebenarnya. Kedua, adanya birokrasi pemerintah yang bersifat netral. Ketiga, adanya partai politik yang berkualitas dengan memiliki program yang jelas berorientasi kepada kepentingan rakyat.

Demikian pula untuk mencapai tujuan administratif diperlukan beberapa pasyarat. Pertama, adanya sistem administrasi negara yang efisien. Kedua, adanya birokrasi yang profesional. Ketiga, adanya kepemimpinan yang visioner dan dapat diteladani.

Pada sisi lain, untuk mencapai tujuan sosial dan ekonomi diperlukan beberapa pasyarat. Pertama, adanya kebijakan politik yang memihak pada kepentingan masyarakat. Kedua, tersedianya berbagai sumberdaya – baik sumberdaya manusia, sumber daya alam, sumberdaya buatan serta sumber daya budaya – yang cukup untuk menggerakkan roda ekonomi. Ketiga adanya sistem hukum yang menjamin pelaksanaan alokasi sumber daya secara adil serta penegakan hukum yang berkeadilan.

Dari penjelasan di atas dapat diperoleh pemahaman bahwa desentralisasi dan otonomi daerah bukanlah sebuah “panacea” (obat mujarab) untuk semua penyakit yang menghinggapi bangsa seperti KKN dan gejala disintegrasi. Diperlukan kerja keras dan kerja cerdas agar tujuan desentralisasi dapat dicapai. Termasuk didalamnya kemauan birokrasi pemerintah pusat maupun daerah untuk mengubah cara berpikir dan budaya kerja yang digunakan selama ini.

B. NETRALITAS BIROKRASI

Telah dikemukakan pada uraian sebelumnya bahwa netralitas birokrasi merupakan salah satu prasyarat bagi terbentuknya masyarakat yang demokratis. Prinsip “ Public Service Neutrality” sudah sangat akrab di telinga para ahli administrasi negara, karena prinsip tersebut juga merupakan salah satu syarat agar suatu negara masuk ke dalam kelompok negara demokratis. Secara implementatif, prinsip tersebut sudah dilaksanakan di Indonesia. Hal tersebut nampak dari hadirnya Peraturan Pemerintah Nomor 5 Tahun 1999 juncto Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 1999. Inti kedua PP tersebut melarang birokrasi pemerintah menjadi anggota dan atau pengurus partai politik. Apabila masuk menjadi anggota dan atau pengurus partai politik, yang bersangkutan harus mengundurkan diri dari statusnya sebagai pegawai negeri sipil.

Apabila kedua PP tersebut dijalankan secara konsisten, maka netralitas birokrasi pemerintah diharapkan dapat terjaga dengan baik. Masyarakat akan memperoleh pelayanan yang sama dari birokrasi pemerintah, tanpa membedakan golongan partainya ataupun afiliasi politiknya. Kenyataan yang ada menunjukkan bahwa PP tersebut nampaknya belum dijalankan secara benar. Di sana-sini masih ada pimpinan maupun anggota partai yang berasal dari PNS belum melepaskan status kepegawaiannya. Mereka bukannya tidak tahu, tetapi memang cenderung tidak mau tahu. Gejala-gejala semacam itu akhirnya memang memperkuat sinyalemen orang-orang asing bahwa bangsa Indonesia tergolong kepada kelompok masyarakat yang lunak (soft society), dalam arti masyarakat yang dengan mudah melanggar dan mengabaikan aturan yang ada tanpa ada perasaan bersalah. Adagium yang berkembang adalah : “ aturan dibuat untuk dilanggar, bukan untuk ditaati”.

Pengalaman sejarah birokrasi di Indonesia selama ini menunjukkan bahwa kelompok ini paling mudah untuk dijadikan kendaraan politik (political vehicles) mencapai kekuasaan. Apabila kekuasaan telah diperoleh, maka kendaraannya cukup ditinggal di luar atau dimasukkan ke dalam garasi. Sebagai imbal jasa menjadi kendaraan bagi partai politik, birokrasi pemerintah menuntut kebebasan untuk menggunakan anggaran Negara tanpa pengawasan yang berarti dari partai politik yang berkuasa. Hasil akhirnya sudah dapat diduga yakni terjadinya korupsi, kolusi dan nepotisme besar-besaran yang membawa bangsa kea rah kebangkutan total. Berdasarkan pengalam sejarah tersebut, maka netralitas birokrasi harus terus dipertahankan.

C. NETRALITAS BIROKRASI DALAM KONTEKS OTONOMI DAERAH

Prinsip netralitas birokrasi yang diatur secara nasional seyogyanya juga berlaku di tingkat pemerintahan daerah dalam rangka pelaksanaan otonomi daerah. Tetapi UU Nomor 22 Tahun 1999 membuka celah terjadinya intervensi politik ke dalam tubuh birokrasi. Pintu masuknya dimulai dari pengisian jabatan Sekretaris Daerah. Di dalam pasal UU Nomor 22 Tahun 1999 dikemukakan bahwa Sekretaris Daerah diangkat oleh Kepala Daerah dari pegawai negeri sipil yang memenuhi syarat setelah memperoleh pertimbangan dari pimpinan DPRD. Dengan adanya pertimbangan semacam itu, berarti Sekda bukan hanya jaatan karier biasa melainkan jabatan karier yang bernuansa politik.

Para pembuat UU Nomor 22 Tahun 1999 nampaknya ingin menempatkan Sekda sebagai jembatan penghubung antara pejabat politik – yakni Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah – dengan perangkat Daerah yang berkedudukan sebagai pejabat administratif. Artinya, Sekda harus mampu menjabarkan pikiran dan bahasa politik Kepala Daerah yang berasal dari partai politik ke dalam bahasa birokrasi yang penuh dengan aturan dan mekanisme kerja baku. Pekerjaan tersebut bukanlah sesuatu yang mudah karena memerlukan kearifan dan profesionalisme. Oleh karena itu, jabatan Sekda diisi oleh orang yang memiliki golongan pangkat relatif tinggi yang menggambarkan masa pengabdian yang sudah cukup lama serta memiliki pengalaman bekerja di pemerintahan pada berbagai bidang.

Konstruksi organisasi pemerintah Daerah menurut UU Nomor 22 Tahun 1999 menunjukkan bahwa Sekda berada pada posisi yang lemah (weak position), yakni berada di samping sebagai unsure staf. Perangkat Daerah berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Kepala Daerah melalui Sekda. Kata melalui di sini menunjukkan bahwa secara ketatalaksanaan, semua pertanggungjawaban perangkat Daerah disampaikan melalui Sekda untuk dicatat, dihimpun, dianalisis serta dibuatkan telaahan stafnya oleh Sekda. Pola semacam ini secara akademis dapat dimengerti, sebab KDH sebagai pimpinan organisasi dan pimpinan daerah bertanggung jawab kepada DPRD, sehingga KDH perlu memiliki garis komando langsung dengan seluruh perangkat Daerah.

Dalam posisinya yang lemah, kedudukan Sekda sangat rawan, karena akan tergantung pada kecocokannya dengan Kepala Daerah. Sekda dapat sewaktu-waktu diganti atas keinginan Kepala Daerah ataupun atas usul pimpinan DPRD. Karena sistem kepegawaian yang dianut adalah sistem terpisah (separated system), maka setelah berhenti jadi Sekda yang bersangkutan kemungkinan besar akan kehilangan jabatan structural, karena tidak ada lagi jabatan dengan eselon yang sama ataupun lebih tinggi. Pilihan yang ada hanya jabatan dengan eselonering lebih rendah atau menjadi “ahli staf” – bukan staf ahli. Apabila Sekda sebelumnya adalah jabatan fungsional, yang bersangkutan dapat kembali pada fungsi utamanya.

Posisi Sekda dapat saja berubah menjadi posisi yang kuat (strong position) yakni sebagai Chief Executive Officer (CEO) yang mengepalai seluruh perangkat Daerah. Perubahan posisi ini dapat dilakukan apabila Kepala Daerah dipilih secara langsung oleh masyarakat, dan yang bersangkutan tidak bertanggung jawab kepada DPRD melainkan kepada konstituennya. Kepala Daerah hanya menyampaikan laporan saja yang bersifat informasi kepada DPRD. Meskipun demikian, DPRD masih mempunyai kewenangan mengawasai jalannya pemerintahan daerah serta memiliki kemungkinan menjatuhkan Kepala Daerah melalui mekanisme impeachment. Pemberhentian Kepala Daerah sebelum masa jabatannya berakhir dapat dilakukan apabila Kepala Daerah telah benar-benar terbukti melakukan pelanggaran pidana atau pelanggaran moral, berdasarkan penetapan pengadilan yang telah mempunyai kekuatan hukum pasti.

Pemilihan Kepala Daerah secara langsung oleh masyarakat kemungkinan besar akan dilaksanakan, karena berdasarkan Amandemen Ketiga UUD 1945 pasal 6A dikemukakan bahwa “ Presiden dan Wakil Presiden dipilih secara berpasangan melalui pemilihan secara langsung oleh rakyat”. Konkordan dengan pemilihan presiden dan wakil presiden di tingkat nasional, maka kepala daerah dan wakil kepala daerah kemungkinan besar juga akan dipilih secara langsung setelah adanya revisi UU Nomor 22 Tahun 1999.

Pengamatan di lapangan menunjukkan bahwa terdapat gejala pertimbangan pimpinan DPRD kemudian melebar menjadi pertimbangan seluruh anggota DPRD melalui sidang pleno. Mereka beranggapan bahwa pimpinan DPRD bukanlah merupakan forum untuk mengambil keputusan atas nama DPRD. Pada sisi lain, pimpinan DPRD juga tidak dapat mengambil keputusan atas keinginannya sendiri tanpa berkonsultasi dengan para anggota partainya, karena keputusannya dapat saja ditolak. Dengan demikian, secara praktis pertimbangan pimpinan DPRD diartikan sebagai pertimbangan seluruh anggota DPRD yang disuarakan oleh pimpinan DPRD, bukan pertimbangan pribadi pimpinan DPRD saja.

Selain jabatan Sekda, sudah mulai muncul gejala-gejala pengisian jabatan pimpinan perangkat Daerah baik Kepala Badan ataupun Kepala Dinas – bahkan jabatan Camat juga dilakukan dengan melalui pertimbangan DPRD. Apabila hal semacam itu dibiarkan bergulir maka akan terjadi politisasi birokrasi seperti masa lalu. Di sisi lain gejala itu juga telah dan akan mendorong munculnya birokrat yang oportunistik dengan bersimpati pada partai yang sedang berkuasa, karena menjadi simpatisan partai politik tidak dilarang oleh peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Untuk mengatasi gejala-gejala politisasi birokrasi yang tidak sejalan dengan semangat demokratisasi, perlu segera diambil langkah-langkah kongkret. Ada dua alternatif yang dapat diambil. Pertama, pengisian jabatan Sekda Kabupaten/Kota tidak perlu memperoleh pertimbangan pimpinan DPRD melainkan diangkat dan diberhentikan oleh Bupati/Walikota bersangkutan setelah berkonsultasi dengan Gubernur sebagai Wakil Pemerintah Pusat di Daerah. Sedangkan jabatan Sekwilda Propinsi dikonsultasikan dengan Menteri Dalam Negeri. Kedua, pengangkatan dan pemberhentian Sekda Kabupaten/Kota dilakukan oleh Gubernur atas usul Bupati/Walikota, sedangkan pengangkatan dan pemeberhentian Sekwilda Propinsi dilakukan oleh Menteri Dalam Negeri atas nama Presiden atas usul Gubernur.

Untuk menjaga mesin birokrasi pemerintahan netral terhadap pengaruh partai politik, tidak cukup hanya dengan membuat birokrasinya bersifat netral. Netralitas tanpa diimbangi dengan profesionalisme hanya akan membuat birokrasi menjadi kelompok yang hipokrit. Artinya agar birokrasi dapat netral dan memiliki posisi tawar yang seimbang dengan pejabat politik yang berkuasa, maka birokrasi pemerintah harus profesional. Profesional disini diartikan bahwa, pertama, mereka yang bekerja sebagai birokrasi pemerintahan memilih pekerjaan tersebut sebagai pekerjaan utamanya. Kedua, mereka bekerja dengan standar kerja yang telah dibakukan. Ketiga, mereka bekerja dengan etos dan moralitas tinggi. Profesionalisme birokrasi tersebut dibangun melalui jalur jabatan fungsional, sebagai jalur karier yang bersifat jangka panjang (longlife career). Tanpa profesionalisme, maka netralitas birokrasi yang dipersyaratkan di dalam Negara demokrasi, hanya akan berjalan secara semu. Di permukaan kelihatan netral, di belakang bermain politik untuk sekedar menyelamatkan jabatannya.

Untuk menghindari birokrasi menjadi kendaraan politik oleh partai yang sedang berkuasa, diperlukan organisasi korps birokrasi pemerintah. Korps yang ada yakni KORPRI, selama ini hanya menjadi mesin politik Golkar dan citranya dikalangan PNS sangat rendah. Fakta menunjukkan bahwa Korpri selama ini tidak melakukan tindakan apa-apa terhadap anggotanya yang diperlakukan tidak adil oleh sistem, karena mungkin korps ini justru ikut menikmati ketidakadilan sistem tersebut. Dengan demikian untuk membangun birokrasi yang netral perlu dibangun suatu korps baru di luar KORPRI yang berbasis pada jalur-jalur profesional.

Sekian. Terimakasih.

Satu Tanggapan to “PELAKSANAAN OTONOMI DI DAERAH DAN NETRALITAS BIROKRASI”

  1. BAPK SELAMTA MALAM/SIANG/SORE.

    1. BAPAK NI DI PAPUA BEGITU BANYAK KABUPATEN PEMEKARAN YANG SANGAT BANYAK. YANG TERJADI DISINI ADALAH KEBIJAKAN PEMERINTAH SEPIHAK, DAN INI MENIMBULKAN PERSOALAN YANG SINGNIFIKAN. AKBIBATNYA KEBIJAKAN YANG DIJALANKANNYA TIDAK SESUAI DENGAN SEMANGAT UU NO. 32 TH 2004 DAN SEMANGAT OTSUS 2001.
    2. DENGAN ADANYA OTONOMI DAERAH TERJADI PENJALAGUNAAN JABATAN SANA-SINI.
    3. KKN DI PAPUA SARANGNYA, KADANG KPK DAN BPK DATANG TAPI TIDAK PERNA ADA REALISASI DARI MASUKAN2 YANG DIPEROLEHNYA.

    PERTANYAANNYA :
    APAKAH BPK DAN KPK SERTA PEMDA PAPUA PROVINSI MAUPUN KABUPATEN / KOTA TIDAK AKAN DI AUDIYT?

    TRIMA KASIH BAPAK
    ALUMNI PASCASARJANA UNJANI

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s

 
%d blogger menyukai ini: